3.3 Paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragaaf geeft de actuele stand van het weerstandsvermogen en de risico’s van onze gemeente weer. De in 2020 vastgestelde kadernota “Integraal Risicomanagement en Weerstandsvermogen” vormt het kader waarbinnen wordt gewerkt.

In deze paragraaf wordt kort toegelicht wat een risico is. Ook worden de begrippen weerstandsvermogen en weerstandscapaciteit toegelicht. Vervolgens wordt ingegaan op risicomanagement, het benodigde en beschikbare weerstandsvermogen en de daaruit voortvloeiende weerstandscapaciteit. Ook zijn de risico's voor onze gemeente weergegeven en toegelicht. Vervolgens is de weerstandscapaciteit van onze gemeente weergegeven. Tot slot zijn een aantal financiële kengetallen opgenomen die kort worden toegelicht. Deze financiële kengetallen geven inzicht in de financiële conditie van de gemeente.

Wat gedefinieerd wordt als risico hangt af van een aantal factoren. In onderstaande tabel is het onderscheid weergegeven tussen risico’s, (on)zekerheden en aandachtspunten. Er wordt gesproken over een risico als het effect wel, maar qua tijd niet kwantificeerbaar is.

Weerstandscapaciteit bestaat uit alle middelen waarover de gemeente beschikt om niet voorziene financiële tegenvallers te dekken. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de componenten algemene reserve, bestemmingsreserves, stille reserves, de onbenutte belastingcapaciteit en de post onvoorzien. Bestemmingsreserves en stille reserves worden in beginsel niet meegerekend tot de weerstandscapaciteit. Het is echter wel mogelijk voor de gemeenteraad om de bestemming van een reserve te wijzigen zodat deze alsnog kan worden gebruikt voor het opvangen van eventuele risico’s.

De benodigde weerstandscapaciteit zijn de risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Het weerstandsvermogen is het verschil tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit. Zie ook onderstaand figuur.

Figuur: Weerstandsvermogen en weerstandscapaciteit.

 

Risicomanagement is een continu proces. Twee keer per jaar wordt het risicoprofiel geactualiseerd en geformaliseerd als onderdeel van de Planning & Control-cyclus. Het proces kan in zes hoofdstappen worden onderverdeeld. Zie onderstaand figuur. 

Figuur: Hoofdstappen risicomanagement

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Context: waarover gaat het en wat willen we bereiken?
De omgeving waarin de gemeente Midden-Groningen opereert verandert en de organisatie verandert mee. Deze context is van invloed op de risico’s die de organisatie loopt. In deze stap wordt gekeken naar interne en externe factoren die van belang zijn voor de risicoanalyse.

2. Identificeren & Classificeren: wat kan ons overkomen?
Deze stap heeft tot doel een beeld te krijgen van de gebeurtenissen die het behalen van doelen kunnen belemmeren of vertragen. Het identificeren van een gebeurtenis als risico kan worden gedaan aan de hand van de criteria die te vinden zijn in de tabel Risicokwalificatie. Hiermee kan worden bepaald of een gebeurtenis een risico, onzekerheid, zekerheid of aandachtspunt is. Het classificeren van de risico’s is bedoeld om na te gaan of een risico in de invloedssfeer ligt van de gemeente of juist niet. Externe risico’s zijn, in tegenstelling tot interne risico’s, voor de gemeente veelal niet beïnvloedbaar.

3. Kwantificeren: wat zijn onze grootste risico’s? 
Niet alle geïdentificeerde risico’s hebben dezelfde impact op de doelstellingen en dezelfde kans van optreden. Een analyse op de kans op en de gevolgen bij optreden, maakt onderdeel uit van de risicodialoog. Het is van belang onderscheid te maken tussen het inherente risico en het restrisico. Een inherent risico is de inschatting van de omvang van het risico waarin het effect van beheersmaatregelen niet wordt meegenomen. Door het nemen van beheersmaatregelen zal de omvang van het risico verminderen. Wat dan resteert, is het restrisico. Als we spreken over de financiële omvang van risico’s, dan spreken we over het restrisico. Het kwantificeren van de risico’s gebeurt via de volgende structuur: het effect/gevolg van risico maal de kans van optreden. Sommige risico’s zijn incidenteel en sommige structureel. Structurele risico’s worden in de berekening maal twee gedaan (huidig jaar en opvolgend jaar), aangezien bij structurele risico’s er vaak wat meer tijd nodig is om deze risico’s af te dekken. De totale som van risico’s inclusief de correctie is gelijk aan de benodigde weerstandscapaciteit.

4. Afwegen: hoe kunnen we onze risico’s beheersen?
De maatregelen die genomen kunnen worden zijn de volgende: accepteren, verminderen, vermijden, overdragen en delen. Zie onderstaand figuur. 

Figuur: Beheersen risico’s

 

 

 

 

 

Uitgangspunt daarbij is niet om tegen iedere prijs alle risico’s te beheersen. Proportionaliteit is hierbij van belang. Dit betekent dat de kosten van een maatregel in verhouding moeten staan tot de vermindering van de kans op of de gevolgen van een risico.

5. Beheersmaatregelen: hoe nemen we de beheersing ter hand?
Hierbij worden de beheersmaatregelen bepaald en geïmplementeerd.

6. Evalueren: wat is er veranderd en wat hebben we geleerd?
De uitkomsten worden geëvalueerd. Op basis van de uitkomsten wordt er bijgestuurd en wordt het risicomanagementproces opnieuw opgestart.

In onderstaande tabel is de berekening gemaakt van de beschikbare weerstandscapaciteit. Onvoorzien wordt niet meegenomen aangezien dit bedrag vaak in het begrotingsjaar wordt aangewend voor niet begrote kosten, niet zijnde risico’s.

Voor de berekening van de onbenutte belastingcapaciteit moet een vergelijk worden gemaakt tussen het percentage redelijk peil voor toelating tot artikel 12 (genoemd in de meicirculaire 2022) en de berekening voor Midden-Groningen. Daarnaast wordt voor de onbenutte belastingcapaciteit gekeken naar de kostendekkendheid van Afvalstoffenheffing (ASH) en Rioolheffingen (RIO). Voor de ASH geldt een tarief op basis van 77% kostendekkendheid en voor het RIO is dat 100%. Uit berekening blijkt dat het redelijk peil voor Midden-Groningen uitkomt op 0,2336. In de meicirculaire 2022 is het redelijk peil voor het jaar 2023 vastgesteld op 0,1729. De hogere uitkomst voor Midden-Groningen geeft aan dat er geen sprake is van onbenutte belastingcapaciteit.

In de volgende tabel is de berekening gemaakt van de beschikbare weerstandscapaciteit. Onvoorzien wordt niet meegenomen aangezien dit bedrag vaak in het begrotingsjaar wordt aangewend voor niet begrote kosten, niet zijnde risico’s. 

In de risicoparagraaf (artikel 11 BBV) worden alleen de risico’s opgenomen waar geen beheersmaatregelen tegenover staat. Van een risico die gedeeltelijk is gemitigeerd is het restant risico opgenomen. Het totale risicobedrag is € 4.180.300 (zie tabel Risico overzicht). De ratio van het weerstandsvermogen (= beschikbare weerstandscapaciteit/ benodigde weerstandscapaciteit) is afgerond 2,83. 

De grootste risico’s voor onze gemeente zijn in beeld gebracht. De risico’s zijn beoordeeld aan de hand van de uitgangspunten zoals hiervoor benoemd.

Hierna worden de in het risico overzicht genoemde risico’s nader toegelicht.

1. Grondexploitatie (nr. 1 t/m 9)
De risico’s zijn ontleend aan de Meerjaren Prognose Grondexploitaties. De risico’s bestaan uit tegenvallende verkoopopbrengsten, onvoorziene stijgingen van de kosten en wijzigingen van de markt. Waar de risico’s kunnen worden afgedekt door winstpotentie is het risico op € 0 gesteld. Het totaalbedrag van de risico’s grondexploitaties is € 1.082.000.

2. Sociaal Domein / Jeugd (nr. 10)
De discussie tussen het Rijk en de gemeenten over het budget voor de Jeugdhulp, dat al vanaf 2015 liep, is vorig jaar afgerond. Op basis van het advies van de Commissie van Wijzen (2021) ontvangen gemeenten structureel meer geld voor de uitvoering van de jeugdhulptaken. Hiermee heeft Midden-Groningen een sluitende begroting voor het sociaal domein kunnen opstellen. Naast structureel meer geld, heeft de commissie, het Rijk en gemeenten geadviseerd om samen het jeugdhulpstelsel te hervormen. Hiervoor wordt de Hervormginsagenda met beheersmaatregelen opgesteld. Deze Hervormingsagenda moet leiden tot structurele besparingen op de jeugdhulptaken. Deze beheersmaatregelen heeft Midden-Groningen voor een deel al in beleid omgezet en in de begroting opgenomen. Wat resteert is een besparing van € 800.000 die nog niet concreet is ingevuld in de discussie tussen het Rijk en de gemeenten. Voor 2023 is het te besparen deel van 800.000 euro daarom een groot risico. Om deze reden is dit bedrag als risico in de risicoparagraaf opgenomen.

3. Renterisico (nr. 11)
Renterisico bestaat onder meer bij een toekomstige financieringsbehoefte waarvan de lasten nog niet of deels zijn afgedekt. In het meerjarenperspectief tot en met 2026 wordt uitgegaan van het aantrekken van € 50 miljoen. Rekening is gehouden met een constant renteniveau op de kapitaalmarkt. Het risico wordt ingeschat op € 50 miljoen x 0,5% is € 250.000. Over een 4-jarige periode is dat een kans van 25%.

4. Btw (nr. 12)
De risico’s ten aanzien van de btw hebben met name betrekking op de wijze van inrichting van de btw-administratie.

5. Btw-compensatiefonds (nr. 13)
Afrekening van het btw-compensatiefonds vindt jaarlijks achteraf plaats.

6. Aardbevingen/ NPG (nr. 14 en 15)
Uitgegaan wordt dat de kosten ten gevolge van de aardgaswinning voor 100% een budgettair neutraal effect hebben in de begroting. Voor het risico van geen budgettair-neutraal effect is een bedrag opgenomen. 
Het risico bij NPG-projecten bestaat uit dat de toegekende NPG-middelen (dit zijn specifieke uitkeringen) niet voldoende blijken om de kosten voor de gehele looptijd van het project te dekken.

7. Beroepszaak onderwijs (nr. 16)
Tegen de 5-jaarlijkse afrekening 2006-2010 van de kosten van het openbaar primair onderwijs liep een beroepszaak. De Raad van State heeft uitspraak gedaan. Naar aanleiding daarvan zijn vervolgprocedures voor de 5-jaarlijkse afrekening over de periode 2011-2015 en de gebroken periode 2016-2017 gestart. De procedure voor de periode 2011-2015 is inmiddels ingetrokken. Er resteert nog een risico op een vervolgprocedure over de periode 2016-2017. Dit risico is geraamd op € 400.000.

8. Effecten gasbesluit 2030 (nr. 17)
Het Kabinet wil dat de gaswinning in Groningen uiterlijk 2030 is gestopt. Onduidelijk is wat de neveneffecten zijn voor de gemeente Midden-Groningen.

9. Algemene uitkering (nr. 18)
De raming van de algemene uitkering uit het gemeentefonds is gebaseerd op de meicirculaire 2022. Hierbij is rekening gehouden met de nadelige effecten van de nieuwe verdeling van het gemeentefonds per 1 januari 2023. De invoering van het nieuwe model wordt tijdig geëvalueerd en aan de hand van deze evaluatie wordt besloten over het traject 2026 en verder. Het kabinet heeft in het coalitieakkoord een andere financieringssystematiek voor gemeenten aangekondigd. Vooruitlopend daarop heeft het kabinet besloten om de algemene uitkering vanaf 2026 niet langer via de huidige normeringsystematiek (samen de trap op en samen de trap af) te indexeren. Daarmee vervalt de koppeling van de algemene uitkering aan de rijksuitgaven. Het accres wordt vanaf 2026 alleen bijgesteld als gevolg van de jaarlijkse loon en prijsontwikkeling zoals dat door het CPB wordt geraamd. Hierdoor neemt de financiële ruimte vanaf 2026 aanzienlijk af en komen gemeenten vanaf 2026 structureel middelen tekort om hun taken uit te voeren. Gesprekken van VNG met het kabinet over de zekerheid over structurele financiën vanaf 2026 hebben nog niet tot een oplossing geleid. Mogelijk dat hier in de komende circulaires meer duidelijkheid wordt gegeven door het kabinet. Daarnaast wordt de algemene uitkering berekend op basis van een groot aantal verdeelmaatstaven. Actualisatie en/of vaststelling van de verdeelmaatstaven (plaatselijk en landelijk) gedurende het begrotingsjaar leiden jaarlijks tot herverdeeleffecten. 

10. Bomenbestek (nr. 19)
In de uitvoering van het bomenbestek is een geschil ontstaan met een gecontracteerde partij over de facturering. Het betreft een incidenteel risico van c.a. € 132.000 tegen een kans van 40%.

11. Cyberrisico’s (nr. 20)
We schatten de kans, op basis van de preventieve maatregelen die we zelf al hebben genomen, op een hack/ransomware aanval op 5%. De maximale schade wordt ingeschat op €4 miljoen voor het herstel en opbouw van nieuwe voorzieningen.

12. Privacy overtredingen (nr. 21)
Het risicobedrag is gebaseerd op de maximale boete vanuit de Autoriteit Persoonsgegevens. De kans dat dit zich voordoet is ingeschat op 5%.

13. Invoering omgevingswet (nr. 22)
Aan de invoering van de Omgevingswet is een onzekerheid verbonden rondom legesopbrengsten enerzijds en kosten anderzijds. Als de Omgevingswet per 1 januari 2023 in werking treedt, dan moeten in ieder geval in het eerste kwartaal van 2023 nog vergunningaanvragen worden afgehandeld die eind 2022 zijn ingediend. In principe vallen de legesopbrengsten in het jaar waarin de aanvraag omgevingsvergunning is ingediend, waarbij de kosten pas in 2023 worden gemaakt. 
In november 2022 horen we definitief of de invoering van de omgevingswet per 1 januari 2023 is of later. Hierin zit een financieel risico. Vanaf de invoeringsdatum valt de bouwtechnische toets voor een deel bij de gemeente weg en daarmee de kosten en legesopbrengsten. Daar komt wel een extra kostenpost bij voor het nieuwe systeem rondom de meldingen onder de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Tevens wordt voor Omgevingsvergunningen milieu voorgesteld om ook leges te heffen. 

Hieronder staat een overzicht met de meerjarige ontwikkeling van de risico’s en de weerstandsratio’s. Zoals is af te lezen in het overzicht is de Algemene Reserve ruim voldoende om in de komende jaren de risico’s af te dekken.

Het doel van het opnemen van onderstaande kengetallen is om uw raad een betere onderbouwing te geven over het oordeel van het structureel en reëel sluitend zijn van de begroting. De definities van de gehanteerde kengetallen zijn:

• De netto schuldquote (gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen) geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast ten opzichte van de eigen middelen. Het geeft zodoende een indicatie in welke mate de rentelasten en aflossingen op de exploitatie drukken;
• De gecorrigeerde netto schuldquote laat zien wat het aandeel is van de verstrekte leningen en wat dit betekent voor de schuldenlast;
• De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen;
• De structurele exploitatieruimte is van belang om te kunnen beoordelen welke structurele ruimte een gemeente of provincie heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is;
• De grondexploitatie geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten;
• De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeenten zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde.